Perustuslakivaliokunnan perussuomalaiset jäsenet Olli Immonen, Sakari Puisto ja Jukka Mäkynen jättivät tänään perustuslakivaliokunnan kokouksessa yhdessä kokoomuslaisten jäsenten Wille Rydmanin ja Heikki Vestmanin kanssa vastalauseen mietintöön, jossa valiokunta puoltaa syyteluvan myöntämistä kansanedustaja Juha Mäenpään (ps.) tapauksessa. Ohessa vastalause kokonaisuudessaan:
VASTALAUSE
Perustuslain 30 §:n 2 momentin mukaan kansanedustajaa ei saa asettaa syytteeseen eikä hänen vapauttaan riistää hänen valtiopäivillä lausumiensa mielipiteiden tai asian käsittelyssä noudattamansa menettelyn johdosta, ellei eduskunta ole siihen suostunut päätöksellä, jota vähintään viisi kuudesosaa annetuista äänistä on kannattanut. Perustuslaki tai eduskunnan työjärjestys ei sisällä erityisiä säännöksiä tällaisen syyttämispyynnön käsittelystä eduskunnassa.
Perustuslain 30 §:n 2 momentin säännöksen tarkoitus liittyy kansanedustajan koskemattomuuden sekä kansanedustajan toimen häiriöttömän hoitamisen turvaamiseen (HE 1/1998 vp, s. 84—85). Säännöksen lähtökohta on, että kansanedustaja vain poikkeuksellisesti ja eduskunnan erittäin korkean määräenemmistön siihen suostuessa on perusteltua asettaa syytteeseen valtiopäivillä esittämiensä mielipiteiden johdosta. Tarkoituksena on ollut taata kansanedustajille mahdollisimman laaja vapaus julkisten asioiden hoitamisen arvosteluun. Kansanedustajan syytteeseenpanoa koskeva perustuslain 30 §:n 2 momentti ei toisaalta perusta rikosoikeudellista vastuusta vapauttavaa perustetta (ks. PeVM 18/1932 vp, s. 1), mutta eduskunnan toiminnan häiriöttömyyden sekä kansanedustajan toimen häiriöttömän hoitamisen turvaamisen on katsottu edellyttävän syyttämislupaa koskevaa perustuslaintasoista sääntelyä. Parlamentaarista koskemattomuutta ei myöskään ole tarkoitettu ulotettavaksi ”ilmeisen rikollisen toiminnan suojaksi” (ks. PeVM 106/1947 vp, s. 1).
Perustuslain 30 §:n sääntelyllä on kiinteä yhteys kansanedustajan puhevapautta koskevaan perustuslain 31 §:ään. Perustuslain 31 §:n 1 momentin mukaan kansanedustajalla on eduskunnassa oikeus vapaasti puhua kaikista keskusteltavana olevista asioista sekä niiden käsittelystä. Edustajan puhevapautta on perinteisesti pidetty varsin laajana ja kansanedustajan puhevapauden suurta periaatteellista merkitystä on tähdennetty (PeVM 10/1998 vp, s. 15/I). Puhevapautta rajoittaa ennen muuta säännöksen 2 momentti, jonka mukaan kansanedustajan tulee esiintyä vakaasti ja arvokkaasti sekä loukkaamatta toista henkilöä. Jos kansanedustaja rikkoo tätä vastaan, puhemies voi huomauttaa asiasta tai kieltää edustajaa jatkamasta puhetta. Eduskunta voi antaa toistuvasti järjestystä rikkoneelle kansanedustajalle varoituksen tai pidättää hänet enintään kahdeksi viikoksi eduskunnan istunnoista. Näin ollen arvioitaessa sitä, onko edustajan syytteeseen panemiseen hänen valtiopäivillä esittämiensä mielipiteiden vuoksi perusteltua suostua, merkitystä on annettava sille, miten eduskunnan sisäinen ”vakaan ja arvokkaan esiintymisen” valvonta on toiminut ja voidaanko sitä pitää riittävänä yksittäistapauksessa.
Kaiken kaikkiaan kansanedustajien puhevapaudella on demokraattisessa yhteiskunnassa huomattavan suuri merkitys edustuksellisen demokratian ja kansanedustuksellisen järjestelmän häiriöttömän toiminnan näkökulmasta. Poliittinen puhe nauttii kenties suurinta mahdollista sananvapauden suojaa, ja erityistilanteena, jossa sananvapauden rajoituksiin tulisi suhtautua lähtökohtaisesti erityisen pidättyväisesti, voidaan pitää parlamentin istunnossa toteutettua puhetta. Kansanedustajankaan sananvapaus ei kuitenkaan ole absoluuttista vaan myös siihen voidaan kohdistaa etenkin vakavimmissa tapauksissa rajoitteita.
Kiihottaminen kansanryhmää vastaan on säännös, jota joudutaan punnitsemaan sananvapautta vasten. Vihapuheen osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on pitänyt joitakin ilmaisuja niin vakavasti ihmisoikeussopimuksen arvojen vastaisina, että oikeuksien väärinkäyttöä koskevan EIS 17 artiklan nojalla ne jäävät kokonaan ilman sananvapauden suojaa, eikä EIS 10 artiklan edellyttämää sananvapauden rajoittamista koskevaa punnintaa edes tehdä (esim. Seurot v. Ranska 8.5.2004, Ivanov v. Venäjä 20.2.2007). Oikeuksien väärinkäyttöä koskevan 17 artiklan soveltaminen on usein liittynyt rasistiseen tai ksenofobiseen puheeseen. Sen piiriin kuuluvia ilmaisuja ovat olleet esimerkiksi lausumat, joissa kiistetään holokausti tai esitetään juutalaiset pahuuden lähteinä Venäjällä, natsien toiminnan oikeuttaminen sekä kaikkien muslimien liittäminen julmaan terroristitekoon.
Vihapuhe voi siten EIT:n käytännössä sijoittua kahteen vaihtoehtoiseen kategoriaan: 1) jos vihapuhe kieltää EIS:n perustavanlaatuiset arvot ja sananvapauteen vetoaminen olisi vastoin 17 artiklan mukaista oikeuksien väärinkäytön kieltoa, ilmaisu ei nauti lainkaan EIS:n takaamaa suojaa; 2) jos puhe, vaikkakin on vihapuhetta, ei ole vastoin EIS:n perustavanlaatuisia arvoja, sen rajoittamista arvioidaan EIS 10 artiklan 2 kappaleessa sananvapauden rajoittamiselle asetettujen edellytysten mukaisesti.
Rajanveto EIS 17 ja 10(2) artiklan välisen vihapuheen välillä voi olla vaikeaa. Sillä on merkitystä sen vuoksi, että jos ilmaisu on 17 artiklan vastainen, ei rajoitusperusteiden arviointia ja seuraamusten suhteellisuusharkintaa edes tehdä, toisin kuin 10 artiklan soveltamisalan piiriin kuuluvien ilmaisujen osalta. Valtakunnansyyttäjä lähtee syyttämispyynnössä toteuttamassaan rikosoikeudellisessa arvioinnissa siitä, että edustaja Mäenpään puheenvuorossa olisi mahdollisesti kysymys sellaisesta kiihottamisesta kansanryhmää vastaan, jota olisi arvioitava Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 10(2) artiklassa tarkoitettujen sananvapauden rajoitusperusteiden kautta. Kysymys ei toisin sanoen edes valtakunnansyyttäjän mielestä ole vakavimmasta vihapuheen muodosta, jollaista tulisi arvioida EIS 17 artiklassa tarkoitettuna oikeuksien väärinkäyttönä.
EIT on noudattanut tulkinnassaan sananvapauden rajoitusten osalta supistavan ja sananvapauden käyttämisen osalta suvaitsevan tulkinnan periaatteita. Supistavan tulkinnan periaatteen mukaan sananvapauden rajoitusten tulkinnassa on lähtökohtana, että sananvapaus on pääsääntö ja rajoitus vastaavasti poikkeus. Tämän vuoksi EIS 10(2) artiklan mukaisia rajoituksia tulee tulkita ahtaasti ja kaikkien rajoitusten välttämättömyydestä tulee olla vakuuttava näyttö. EIS 10(2) artiklassa mainituin varauksin sananvapaus koskee paitsi myönteisinä, vaarattomina tai yhdentekevinä pidettyjä, myös loukkaavia, järkyttäviä tai huolestuttavia tietoja tai ajatuksia. Pelkästään viestin sisällön loukkaavuus, järkyttävyys tai häiritsevyys taikka viestin poleeminen tai hyökkäävä sävy eivät tee siitä lainvastaista.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa syyttämislupaa koskevassa käytännössään kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, näyttääkö edustajan lausunto olevan tehty ilkivallasta tai tarkoitettu loukkaukseksi vai vakavaksi, asialliseksi arvosteluksi ja ovatko esitetyt väitteet ilmeisesti perättömiä ja miten törkeästä rikoksesta saattaa olla kysymys (PeVM 104/1947 vp, s. 1—2 ja PeVM 13/1979 vp, s. 2/I). Mainitut näkökohdat ovat edelleen soveltuvin osin merkityksellisiä perustuslain 30 §:n 2 momentissa tarkoitettua syyttämispyyntöä arvioitaessa. Erityistä painoarvoa voidaan antaa sille, miten vakavasta rikoksesta syyttämispyynnössä on kysymys. Tässä merkitystä on myös sillä arviolla, miten edustajan toiminta näyttäytyy suhteessa edustajan laajaan puheoikeuteen.
Sitovaa käytäntöä tai oikeusohjetta siitä, milloin eduskunnan olisi annettava suostumuksensa edustajan syytteeseen panemiseen, ei ole olemassa. Kyse on sen seikan arvioinnista, onko aiottu syyte laadultaan sellainen, että asia yleisen tai yksityisen edun vuoksi olisi jätettävä oikeuden ratkaistavaksi (PeVM 18/1932, s. 2). Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että syyttämisluvan antamiselle vaadittava suuri määräenemmistö, viisi kuudesosaa annetuista äänistä, osoittaa osaltaan, että eduskunnassa tapahtuvaa edustajan toimintaa on rikosoikeudelliselta kannalta arvosteltava väljemmin kuin vastaavaa toimintaa eduskunnan ulkopuolella (PeVM 104/1947) ja että kysymyksessä olevan menettelyn täytyy olla oikeudellisesti arvioiden ”erittäin raskauttavaa”, jotta lupa syytteen nostamiseen voidaan antaa (PeVM 13/1979). Vailla merkitystä ei ole sekään näkökohta, että parlamentaarisen sananvapauden ytimessä oleva tavoite on turvata erityisesti opposition toimintamahdollisuudet, ja käsillä oleva ed. Mäenpään (opp.) valtiopäivillä 12.6.2019 pitämä puheenvuoro esitettiin nimenomaisesti hallitusohjelman tiedonantokeskustelun yhteydessä. Huomioon tulee ottaa myös mahdollisen syyteluvan ennalta ehkäisevät vaikutukset sananvapauden käyttämiseen valtiopäivillä (ns. chilling effect).
Vaikka valiokunta ei arvioikaan syyllisyyskysymystä, se ei voi arviossaan sivuuttaa rikos- ja rikosprosessioikeudellisia kysymyksiä syytekynnyksestä. Kyseessä oleva ed. Mäenpään valtiopäivillä esittämä lausuma ei ole ainakaan suorasanaista kiihottamista kansanryhmää vastaan, joskin mainitussa asiayhteydessä kyseinen lausuma muodostaa assosiatiivisen yhteyden, jota voidaan tulkita valtakunnansyyttäjän esittämällä tavalla. Ed. Mäenpään lausuma ei ole saanut esittämishetkellä laajaa julkisuutta, vaan lausuma on levinnyt julkisuudessa sen jälkeen, kun sen ongelmallisuus nostettiin esille. Syyteluvan myöntämiseen tarvittavan korkean määräenemmistön vaatimus osoittaa, että kysymyksessä tulee olla vakava ja hyvin suurella todennäköisyydellä rangaistava teko. Jos epäilty rikos on olosuhteet huomioon ottaen sen laatuinen, että syyteluvan todennäköinen seuraus olisi seuraamusluonteinen syyttämättäjättämispäätös tai oikeudenkäynnissä tuomittava vähäinen sakkorangaistus, on syytelupa-asiaa harkittaessa otettava huomioon muut menettelyn edustajan toimintaan puuttumiseksi.
Eduskunta on puuttunut perustuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla ed. Mäenpään toimintaan. Eduskunnassa on 27.6.2019 järjestetty erityinen keskustelu ed. Mäenpään puheenvuoron johdosta eduskunnan puhemiehistön toimesta. Eduskunnan puhemies on kiinnittänyt ed. Mäenpään huomiota perustuslaissa säädettyyn vakaan ja arvokkaan käyttäytymisen vaatimukseen. Ed. Mäenpään puheenvuoro ja toiminta on tullut siten käsitellyksi eduskunnan sisäisessä kurinpitomenettelyssä.
Edellä olevan perusteella ehdotamme, että eduskunta ei anna suostumustaan ed. Mäenpään syytteeseen asettamiseen siitä rikoksesta, jota syyttämislupaa koskevassa pyynnössä tarkoitetaan.
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Perustuslakivaliokunnan päätösehdotus:
Perustuslakivaliokunta esittää, että eduskunta ei anna suostumustaan ed. Mäenpään syytteeseen asettamiseen siitä rikoksesta, jota syyttämislupaa koskevassa pyynnössä tarkoitetaan.
Eduskunnassa 17.6.2020
Wille Rydman (kok)
Heikki Vestman (kok)
Olli Immonen (ps)
Sakari Puisto (ps)
Jukka Mäkynen (ps)